为深入贯彻修改后刑事诉讼法赋予检察机关法律监督的新职责和新要求,认真落实十二届全国人大常委会对《最高人民检察院关于刑罚执行监督工作情况的报告》的审议意见,2015年12月4日,最高检印发了《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》的出台,对于贯彻落实党中央会议精神和习近平总书记重要指示批示精神,全面落实全国人大常委会审议意见,积极回应人民群众和社会各界的关切,充分发挥刑事执行检察的职能作用,全面加强和规范刑事执行检察工作,推进刑事执行检察工作的创新发展,都具有十分重要的意义。为便于深入理解和掌握《决定》的主要精神和内容,现就《决定》的有关问题解读如下:
一、《决定》起草背景及过程
刑事执行检察是检察机关的一项基础业务,也是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。2001年9月,最高检出台了《关于监所检察工作若干问题的规定》,2007年3月,最高检出台了《关于加强和改进监所检察工作的决定》,这两个文件对于促进一个时期的监所检察工作起到了重要作用。随着刑事执行检察工作形势、任务、要求的发展变化,全国检察机关告别了具有六十多年历史的监所检察时代,正在开创刑事执行检察的新局面。面临着刑事执行检察的新形势和新任务,研究制定《决定》不仅非常必要,而且非常及时。
第一,党的十八大以来重要会议精神和全国人大常委会对《关于刑罚执行监督工作情况的报告》审议意见,对进一步加强和规范刑事执行检察工作提出了明确要求。习近平总书记等中央领导同志多次对刑事执行检察工作作出重要指示批示,党的十八届三中、四中、五中全会也都要求检察机关加强对刑事执行活动的法律监督。全国人大常委会第十七次会议听取和审议了最高检关于刑罚执行监督工作情况的报告,对刑事执行检察工作提出了很好的意见和建议。
第二,修改后刑事诉讼法拓展了刑事执行检察职责,需要一个规范性文件引领和指导全面工作。随着修改后刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的实施和劳动教养制度的废止,原监所检察部门承担的法律监督职责有了大幅调整:有的是“从有到优”,原来固有的一些职责得到加强和优化了,如刑罚执行监督;有的是“从他有到我有”,如死刑执行临场监督;有的是“从无到有”,如指定居所监视居住执行监督、刑罚变更执行同步监督、社区矫正执行监督、强制医疗执行监督、羁押必要性审查等新的职能。从监督领域看,明确将刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行的监督职责统一由刑事执行检察部门负责。因此,需要一个规范性文件引领和指导刑事执行检察全面工作。
第三,随着监所检察部门更名为刑事执行检察部门,相应的工作理念、原则、方式和要求等内容需要随之调整。2014年底,最高检经报中编办批准,将监所检察厅更名为刑事执行检察厅。这不仅仅是简单的名称变更,而且是工作内涵和外延的调整;这既是新形势下刑事执行检察工作布局的调整,又是工作理念、工作原则、工作方式、工作要求的重大转变,标志着监所检察迈入了刑事执行检察的新时期。因此,需要一个文件对这些变化指出方向,提出要求,作出部署,提供保障,以利于更好地推动当前和今后一个时期刑事执行检察工作的科学发展。
第四,刑事执行检察面临不少新的形势、任务和要求,需要作出有针对性的回应。2009年初云南省晋宁县看守所发生“躲猫猫”事件以来,刑事执行检察工作得到了社会各界和新闻媒体前所未有的关注。特别是,近年来发生的广东省江门市原常务副市长林崇中违法保外就医案,广东健力宝集团原董事长张海违法减刑案,黑龙江省延寿县看守所在押人员杀警脱逃案,讷河监狱服刑罪犯利用手机网络诈骗、敲诈勒索案等,人民群众对刑事执行活动中存在的“花钱减刑”“提钱出狱”“牢头狱霸”、在押人员非正常死亡和脱逃等问题反映强烈。大众不仅关注刑事执行是否公平公正,而且关注检察机关是否忠实履行了法律监督职能以及法律监督是否及时、规范和有效。面对这些新形势、新任务、新要求,也需要一个规范性文件作出积极回应。
第五,近年来刑事执行检察工作中积累了一些好的经验和做法,也制定了一些规范性文件,这些也需要以文件的形式进行萃取和固定。近年来,最高检在全国检察机关组织开展了集中清理纠正久押不决案件、减刑假释暂予监外执行专项检察、社区服刑人员脱管漏管专项检察等活动,取得了明显成效,总结了一些好经验和好做法。同时,为不断规范刑事执行检察的司法行为,最高检制定了一些新的规范性文件,修订完善了原有的一些工作制度。这些都需要一个文件将其中的主要内容和成熟做法萃取和固定下来。
从2015年2月起,最高检启动文件起草工作,成立了专门的起草小组,进行了认真调研和论证。4月份,最高检刑事执行检察厅起草了《决定》初稿,进行了讨论和修改后形成了第二稿。5月份,全国检察机关刑事执行检察工作会议讨论了第二稿,根据会议代表意见修改形成了第三稿。6月初,最高检刑事执行检察厅下发通知,书面征求各省级院刑事执行检察部门意见,根据各地意见修改形成第四稿。在此基础上,最高检刑事执行检察厅多次召开厅务会进行研究和修改完善。9月14日,最高检党组会审议了《决定》稿,要求征求有关单位意见,进一步修改完善。根据最高检党组会精神,刑事执行检察厅将《决定》稿分送各省级检察院和机关有关内设机构征求意见,根据反馈意见认真进行了研究和修改。10月底、11月初,中央十八届五中全会和全国人大常委会召开后,根据十八届五中全会会议精神和全国人大常委会审议最高检关于刑罚执行监督工作情况的报告的意见精神,对《决定》稿再次进行了修改。12月初,刑事执行检察厅将修改完善后的《决定》稿,报送最高检领导和检委会专职委员进行审改和把关。12月4日,经曹建明检察长签发后,最高检正式印发了《决定》。
